Ciencias técnicas y aplicadas

Artículo de investigación

 

Análisis evolutivo de las reformas tributarias en el Ecuador, un estudio del 2010 al 2019

 

Evolutionary analysis of tax reforms in Ecuador, a study from 2010 to 2019

 

Análise evolutiva das reformas tributárias no Equador, um estudo de 2010 a 2019

 

 

 

 

Ninive Victoria Plua-Parrales I

[email protected]

https://orcid.org/0000-0001-5824-9755

 

 

 

*Recibido: 17 de octubre de 2019 *Aceptado: 14 de noviembre de 2019 * Publicado: 10 de diciembre de 2019

 

                    Especialista en Tributación, Magíster en Derecho Notarial y Registral, Abogada de los Tribunales y Juzgados de la República Mención Tributario Bancario, Docente de la Facultad de Turismo en la Universidad Estatal del Sur de Manabí, Jipijapa, Ecuador.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Resumen

En esta investigación se hace un estudio sobre las reformas tributarias desde el año 2.010 hasta el 2.019 y cómo éstas han afectado positiva o negativamente en la distribución de las riquezas del Ecuador. En el trabajo se hace una introducción en los conceptos básicos para comprender este complejo tema y culmina esta introducción desarrollando las preguntas generadoras. En seguida se hace una breve explicación sobre la metodología que se va a utilizar. De igual manera se hace un recorrido histórico de las reformas año a año llevadas en ese período, y al mismo tiempo se van analizando y puntualizando las afectaciones principales que se produjeron en cada uno de los casos. También se explica sucintamente una de las técnicas más utilizadas para entender el proceso técnico de lectura de las reformas para luego llegar a las conclusiones que se llegaron.

Palabras claves: Reforma tributaria; impuestos; curva de Laffer.

 

Abstract

In this research, a study is done on tax reforms from 2010 to 2019 and how they have positively or negatively affected the distribution of the wealth of Ecuador. In the work, an introduction is made in the basic concepts to understand this complex subject and culminates this introduction developing the generating questions. Then a brief explanation is made about the methodology to be used. In the same way, a historical journey is made of the reforms carried out year after year in that period, and at the same time, the main effects that occurred in each case are analyzed and pointed out. It is also succinctly explained one of the most used techniques to understand the technical process of reading the reforms and then reach the conclusions reached.

Keywords: Tax reform; taxes; Laffer curve.

 

Resumo

Nesta pesquisa, é realizado um estudo sobre reformas tributárias entre 2010 e 2010 e como elas afetaram positiva ou negativamente a distribuição da riqueza no Equador. No trabalho, é feita uma introdução aos conceitos básicos para entender esse assunto complexo e culmina essa introdução, desenvolvendo as questões geradoras. Em seguida, é feita uma breve explicação sobre a metodologia a ser usada. Do mesmo modo, é feita uma jornada histórica das reformas realizadas ano após ano naquele período e, ao mesmo tempo, são analisados e apontados os principais efeitos que ocorreram em cada caso. Também é explicada sucintamente uma das técnicas mais utilizadas para entender o processo técnico de leitura das reformas e, em seguida, chegar às conclusões alcançadas.

Palavras chaves: Reforma tributária; impostos; curva de Laffer.

 

Introducción 

El diseño y la ejecución de políticas tributarias es por lo menos un proceso muy complejo, pues es el que permite recaudar los impuestos que el país necesita para su desarrollo. Según Hernández (2006), se entiende como política tributaria a un conjunto de lineamientos, criterios y disposiciones para determinar la carga impositiva para lograr financiar el funcionamiento del Estado. Esta política, es un referente para establecer prioridades con respecto a las políticas públicas, que adicionalmente permiten financiar de forma total o parcial el gasto público y las obligaciones propias de un país, con sus naturales y el mundo exterior, afecta a la población en su totalidad en relación a las decisiones de ahorro, inversión o de consumo. Castañeda (2.012).

El autor también señala que estas políticas determinan los impuestos, los que pueden ser progresivos, regresivos o proporcionales y trazar una estrategia, el impacto a la economía puede ser beneficioso o adverso. Por esta razón es que las políticas tributarias deben ser diseñadas, de tal manera que al ser aplicadas estimule un crecimiento económico sin distorsión negativa y entre los factores que fijan el nivel de ingresos tributarios de las naciones, está el desarrollo económico, el cual coincide de forma positiva en el nivel de eficiencia fiscal. Mayoral y Uribe (2.010).

Por su parte Pérez y Gardey (2.014) define a la reforma tributaria como el  mecanismo y consecuencia de reformar, es decir que hace cambio a algo formulado y en el caso de tributos, es porque se trata de cambiar y adaptar la recaudación de los tributos para el fisco. Por lo tanto, es un proceso donde se modifica la legislación impositiva. El poder legislativo, es decir, en este caso, la Asamblea Nacional, es la encargada de modificar las leyes impositivas o en algunos casos crear nuevas y estas deben ser promulgadas por el Poder Ejecutivo, es decir por el Presidente de la República.

A este respecto, la Constitución de la República del Ecuador (2.008), en su Art. 120, establece que: La Asamblea Nacional tendrá las siguientes atribuciones y deberes, además de las que determine la ley…Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio;… Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autónomos descentralizados…

Por su parte, el Art. 132, de la Carta Magna, dicta que la Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de interés común. Las atribuciones de la Asamblea Nacional que no requieran de la expedición de una ley se ejercerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá de ley en los siguientes casos: … Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las atribuciones que la Constitución confiere a los gobiernos autónomos descentralizados…

Por otra parte, la Constitución establece en su Art. 147, que son atribuciones y deberes de la Presidenta o Presidente de la República, además de los que determine la ley: …Participar con iniciativa legislativa en el proceso de formación de las leyes … ; …Sancionar los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional y ordenar su promulgación en el Registro Oficial…; …Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración…;…Convocar a consulta popular en los casos y con los requisitos previstos en la Constitución…

Entonces, la reforma fiscal, siempre está vinculada a cambios jurídicos, pues los impuestos se establecen a través de leyes. Los gravámenes, las características que las diferentes deben tener y las alícuotas deben ser especificados en las leyes, por este motivo, elevar o bajar un impuesto es asociado a modificaciones legales. La reforma fiscal siempre está vinculada a cambios judiciales ya que los impuestos son establecidos por ley. Las alícuotas, los gravámenes y las características generales de cada tasa deben estar especificadas en la legislación: por eso, subir o bajar un impuesto se asocia a una modificación de tipo legal.  Pérez y Gardey (2014).

En este sentido, y además que el Ecuador es un país dolarizado, el régimen tributario lo configura la Constitución del Ecuador, (2008) bajo principios de generalidad, eficiencia, simplicidad administrativa, progresividad, equidad, irretroactividad, transparencia, eficacia y suficiencia recaudadora lo cual prioriza los impuestos directos y progresivos, tal como fue establecido por la Asamblea Nacional en 2.008.

En este trabajo, se revisaron las reformas tributarias más importantes que van desde el año 2.010 hasta el año 2019, sin embargo, se hizo de igual forma un contraste entre el período 2.010 al 2.016 y el 2.017 al 2.019, donde las visión política cambio al llegar a la presidencia Lenin Moreno. Esto a propósito de lo que afirmó Acosta (2.012) que las políticas económicas del Ecuador, hasta el 2.016, se desligaron con los lineamientos y las recetas del Fondo Monetario Internacional y las del Banco Mundial. Esto lleva a las siguientes preguntas problematizadoras: ¿Se justifican las reformas tributarias efectuadas entre el 2.010 y el 2.019? ¿Qué lineamientos las inspiraron? Y ¿Cuáles fueron las mayores diferencias de las reformas tributaras entre los dos periodos señalados?

 

Metodología

El enfoque de la investigación es mixto, es decir cualitativo y cuantitativo, pues necesario revisar datos y cifras para poder responder las preguntas generadoras. Sin embargo, estos datos proceden de estudios anteriores y notas de prensa, lo que indica que el diseño de investigación, es documental. Estos son fuentes documentales de formatos diversos y el análisis arrojó nuevos conocimientos que contribuirán a la comprensión del tema. Arias, (2.006).

El nivel de la investigación descriptiva, pues se busca determinar su estructura y determinar la relación entre las variables medidas. De igual forma, es una investigación correlacionada pues es necesario conocer el grado de relación entre las variables y puede develar indicios sobre las posibles causas y consecuencias del problema estudiado. Arias, (2.006). Para el análisis de notas, se aplicará la contratación de los resultados así como el análisis del discurso de algunos interlocutores y autores, pues el factor subjetivo y los intereses políticos y económicos juegan un papel preponderante en las reformas tributarias.

Para esto, como ya se comentó se analizaran las reformas tributarias más importantes de cada y año y contrastarlas entre sí, para poder responder las interrogantes generadoras. Se analizarán de forma macro no detallada, solamente lo necesario para comprender estos procesos macros. El contraste se realizará a lo largo del desarrollo del trabajo y no en capítulo aparte, esto porque facilita el análisis y hacer puntualidad en cada caso estudiado. A continuación el desarrollo del trabajo.

 

Desarrollo

Las reformas tributarias son en efecto cambios impositivos, implementados para la recaudación de los impuestos. Laffer (2.004) explica, a través de su Curva llamada de Laffer, que estos cambios impositivos tienen dos efectos en la recaudación, el económico y el aritmético. Por un lado, el efecto aritmético donde se bajan las tasas y la recaudación es por el valor de decrecimiento de las tasas pasivas; Mientras que, el efecto económico acepta el impacto positivo que una menor tasa tiene sobre la producción, el empleo y el trabajo y por ende, sobre la base de  la cuantía, donde se calcula el valor del impuesto a satisfacer por un contribuyente físico o jurídico, ofreciendo estímulos para aumentar esta actividad. Pero, al aumentar las tasas impositivas, se produce el efecto contrario, pues castiga la contribución del ciudadano en las actividades de gravámenes.

De igual manera, el autor sostiene que cuando son muy elevados los impuestos, los contribuyentes prefieren la evasión y que por el contrario, un tipo impositivo óptimo, incentivaría a elevar la producción y trabajar para elevar la producción. Todo esto se refiere a que un tipo impositivo puede influir en el rendimiento de la economía de una nación, haciendo eco en el ahorro, el empleo, la inversión y la producción, ubicando a ese país en un rango óptimo o prohibitivo.

Para tener una mejor visión de lo ocurrido en el periodo estudiado, es necesario aclarar que en 1.997 se creó el Servicio de Rentas Internas, en diciembre de 1.997, que para Quispe, Arellano, Rodríguez y Vélez (2.019), hubo una notable mejoría en el cobro de impuestos y una mejor administración y organización de lo tributario. Luego de esto, la recaudación aumentó un 160% y se explica el aumento en las tasas, modificaciones a tributos y nuevos impuestos. Jaramillo (2.014).

En el 2.010, se reformó la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Régimen Tributario Interno. En estas reformas determinaron que los ingresos del Estado aumentarían, mientras que las ganancias de las empresas petroleras disminuirían a través del incremento en la participación sobre las ganancias. Adicionalmente, se estable una tarifa del 25% de Impuesto a la Renta. Del mismo modo, se establece que las empresas de exploración se sujetan al 25% del Impuesto sobre la base imponible. Quispe, Arellano, Rodríguez y Vélez (2.019).

Durante el 2.011, se realizó un referéndum sobre los juegos de azar, donde el resultado fue que los ecuatorianos le dijeron no a este tipo de juegos, lo que se tradujo en una disminución y eliminación del IVA, así como en la recaudación del Impuesto a Consumos Especiales (ICE). Esto trajo como consecuencia el incentivo a la disminución de la contaminación ambiental que ocasionaban los vehículos, así como de los desechos plásticos e incentivó a la disminución del consumo de alcohol y cigarrillos.

En el 2.012, se aprueba la Ley Orgánica de Redistribución de los Ingresos para el Gasto Público, la que vino a subsidiar el aumento del Bono de Desarrollo Humano, a través de modificaciones en las condiciones tributarias de los entes financieros. Este tipo de cambios y nuevas leyes dan pistas sobre el carácter social del gobierno, dando un giro en la redistribución de los impuestos hacia las masas menos asistidas hasta ese momento.

Por su parte, Quispe, Arellano, Rodríguez y Vélez (2.019) explican que en el 2.013 se implementó una Ley Orgánica Reformatoria que se le aplicó a la Ley de Minería, a la Ley para la Equidad Tributaria en el Ecuador, y a la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, además de aplicar reformas al IVA.

De igual forma, por medio de la Ley Orgánica para el Fomento y Optimización del Sector Societario y Bursátil, en el 2.014, se dieron exenciones para incentivar las inversiones superiores a un año, buscando aumentar la inversión a largo plazo y las reformas fueron aplicadas a los tributos. Por otro lado, ese mismo año, se establecen normas claras contra la evasión fiscal, paraísos fiscales y otras relacionadas a través de la Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención del Fraude Fiscal.

Con respeto a este período, Calva y Ortiz (2.017), al analizar la reducción tributaria entre el 2.007 y 2.014, concluyó que la tasa impositiva pasó del 7.3 en el 2007 a 18% para el 2014. Además de una tasa impositiva agregada del 20,7%, la cual permitiría alcanzar a la producción a su punto alcanzar su punto más alto.

En el 2.015, según Quispe, Arellano, Rodríguez y Vélez (2.019) la Ley de Remisión de Intereses, Multas y Recargos, entablan los medios para condonar o eliminar los intereses, multas y recargos derivados de cargas tributarias que administra el Servicio de Rentas Internas. La ley establece las condiciones a cumplir para acceder al beneficio por un tiempo dado. De igual manera en el 2.015, a través de la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera, instituye reglamentos para impulsar las inversiones de los privados en proyectos públicos y se establece incentivos para la promoción de financiamiento productivo y la inversión tanto extranjera como nacional.

Al respecto, a pesar que en el 2.014 ascendieron los tributos recaudados Quispe, Arellano, Rodríguez y Vélez (2.019), sostienen que hay que considerar el decrecimiento del PIB a partir del año 2.015 y sus efectos en la recaudación. Igualmente informan que para período 2.008 – 2.016 la recaudación de Impuesto al Valor Agregado significó casi el 6% del PIB, luego el IR con el 4% y la Salida de Divisas con el 0.90%, donde la suma de los tres impuestos se llegó a 10.76% del Total de Producto Interno Bruto.

Ya en estos años, se planificaba basado en el Presupuesto General de la Nación 2.014-2.017 (PGN) y se apostaba a grandes ingresos del petróleo y de impuestos y confiando en estos, se tenía previsto aumentar la deuda para cubrir el déficit fiscal y lograr los objetivos del Plan de la Nación de Buen Vivir 2.013 – 2.017.  Jaramillo (2.014). Con respecto a estos años, según el diario El Comercio (2.016), los ecuatorianos pagaron 30 impuestos al SRI, es decir, 16 impuestos más que en el 2.006.

Además, según ese mismo Diario, la recaudación fue sostenida entre los años 2.010 y 2.014, decreciendo durante los años 2.015 y 2.016. Según el diario El Comercio (2.017), para el año 2.017, se presentaron El Proyecto de Ley para impulsar la economía ecuatoriana. Entre estas reformas están la deducción de gastos personales dependiendo de la carga familiar, mientras menos el número de carga menor el monto que las personas naturales deben de tasar. También se establecieron cobros del IR en el décimo tercer sueldo, de las figuras naturales que ganen más de 3 mil dólares mensuales; También se incrementó la renta para las empresas de 22% a 25%, exceptuando a las micro y pequeñas empresas y a las exportadoras.

De igual manera, se exoneraron del pago al impuesto a renta las nuevas microempresas por dos años. Según El comercio (2,017) Se realizaron cambios para el cálculo del anticipo de IR. Para sociedades, sucesiones indivisas y personas naturales sin la obligación de llevar libros contables, están excluidas del rubro de gastos y costos, salarios y sueldos, 13va y 14va remuneración, así como los aportes patronales al seguro social obligatorio; También se exonera del pago del IR, como el año anterior a las microempresas durante 2 años; De igual manera, se elimina el impuesto a las tierras y se implementa la devolución del impuesto a la salida de divisas para exportadores.

En el 2,018, según el diario El Comercio (2,018), hubo dos hechos importantes en las reformas tributarias, por un lado la reducción de impuestos para personas naturales y por el otro el cambio de reglas para los microempresarios a través de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno. En ella se establece reformas donde varían el pago del Impuesto a la Renta de personas naturales, jurídicas, sucesiones, individuales y hereditarias.

Esta reforma ya denota un cambio que va en detrimento de los emprendedores y carga a las personas jurídicas de cargas antes no contempladas por lo menos desde el 2,010, con esta acción ya se observan los primeros avances hacia el neoliberalismo.

Más tarde, el ministro de Economía y finanzas del Ecuador, Richard Martínez, (citado por El comercio, 2,018), asegura que el proyecto tiene tres componentes estructurales: “el tributario, el de sostenibilidad fiscal y responsabilidad con la estructura institucional para manejar el Banco Central del Ecuador a través de esta reforma al código monetario y financiero”.

Además apuntó el ministro, que se basa en la sostenibilidad fiscal, elemento clave para el crecimiento y de igual manera el de fomentar el emprendimiento y la inversión privada, la cual esta reforzada con la Ley, al eliminar el anticipo al Impuesto a la Renta, como también la obligatoriedad de la retención a la fuente.

La normativa también contempla la simplificación tributaria para las microempresas, a través de un sistema expedito y eliminar la obligación de la retención de impuestos a más de cien mil microempresarios y medianas empresas. De igual forma, la normativa incluye simplificación tributaria para las microempresas, con un sistema más expedito y suprime la obligatoriedad de retención de impuestos a más de 100 mil micro, pequeñas y medianas empresas. Puntualizó Martínez.

Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en buena medida, esta planificación se vio, por lo menos interrumpidas por los sucesos de octubre de 2.019, pues estas son proyecciones que se realizan el año anterior a su ejecución, por ello es importante conocer algunas de las reformas previstas para el 2.020, las cuales son consecuencias directas de las revueltas. En lo que se refiere a este mismo año de 2.019, y basado en la experiencia vivida a lo largo del mismo, la mayoría de la Asamblea Nacional aprobó el proyecto de Ley de Simplificación Tributaria. Este debate que duró más de 5 horas, el pasado 9 de diciembre de 2.019, el Pleno dio su visto bueno al folio con 83 votos a favor, 8 en contra y 37 abstenciones, representado el 69,1% de aprobación entre los asambleístas.

Entre los puntos más importantes aprobados destacan, según El Comercio (2.019), están las tarifas del 12% de IVA para servicios digitales, también se redujo el ICE para las cervezas artesanales; 10% de ICE a planes pos pago de telefonía celular; También aumento del 10% del ICE para la cerveza industrial; mientras que 0% para flores, follajes y ramas.

Por otro lado está el 0% de IVA para los tractores hasta 300 caballos de fuerza; También 0% de IVA para tiras reactivas para medir glucosa, bandas de insulina y marcapasos; se incluye al ICE progresivo a las fundas plásticas, pero modificando que el gravamen se aplique para el 2020 con 0,04 dólares cada funda, en el 2.021 0,06 dólares y para el 22 0,08 dólares. De igual manera, se mantuvo la propuesta para que las compañías que ganen más de un millón de dólares al año pechen una cuota especial por tres años.

En el reportaje de El Comercio (2.019), reflejan también beneficios para el sector productivo afectado en las paralizaciones de octubre. Se nombran a Cotopaxi y Chimborazo, Tungurahua, Azuay y Carchi, además del sector turístico. De igual manera. Se informó que los cerveceros artesanales no tienen que hacer la marcación Simar, a petición de esos empresarios, sin embargo la Asamblea eliminó del proyecto los límites sugeridos para envíos de los emigrantes.

De igual manera, la Asamblea excluyó la propuesta del ejecutivo sobre el pago anual por el uso del espectro por parte de las empresas de telefonía digital a través de proyectos de infraestructuras. Sin embargo, se incorporó en el debate el porcentaje que debe cancelar al Fisco para el uso de este espacio, el cual debe estar destinado para el uso exclusivo de proyectos en telecomunicaciones amparados por el gobierno Central.

En la discusión se alcanzó el conceso del 90% para eliminar la exención del IR para los intereses que gana la banca por conocer créditos a nóveles empresas. También se defendió la iniciativa que permita al gobierno Central en bonos sus obligaciones atrasadas con los gobiernos regionales, proveedores y universidades, asegurando que esta medida no aumenta la deuda interna y da certeza de pago a los acreedores.

Sin embargo, entre lo que resalta el Comercio, no se observa los acuerdos con el sector transporte, el cual fue protagonista en los disturbios del mes de octubre, además fue precisamente en donde comenzaron los problemas.

 

Conclusiones

Estos resultados muestran que en el Ecuador, cada reforma tributaria obedece a influencias políticas del gobierno encargado de administrar el Estado. Sin embargo, en lo que respecta el período 2.010 al 2.016, se puede concluir que hubo un punto que marca un antes y un después en la recolección tributaria. El avance hacia políticas para reducir la desigual social, son evidentes en el periodo comprendido entre el 2.010 y el 2.017. Es a partir de 2.018 que esta tendencia de paraliza y se empieza a darle a los grandes capitales más privilegios, aunque no es evidente, pero si continuo. En las discusiones de las reformas del 2.019 para el 2.020, son notorias las negociaciones para no producir otras paralizaciones, aunque no queda claro cómo se solucionarán los préstamos recibidos por el Fondo Monetario Internacional.

También se evidencia el aumento de los contribuyentes con relación al estado existente antes del 2.010, ya amparados en la Constitución del 2.008. Resalta también que la entrada en vigencia de nuevos impuestos y el aumento de las tasas de contribución, como por ejemplo el IVA, Impuesto a la Renta, Impuesto a la Circulación de Capitales y el Impuesto a los Consumos Espaciales, permitieron incrementar los ingresos del Estado y mejorar la distribución de las riquezas de forma más equitativa.

En lo que se refiere a los períodos 2.010-2.016 y 2.017-2.019, se puede decir que efectivamente se observa un antes y después del fortalecimiento de Plan de la Patria una vez que Lenin Moreno asume la presidencia. Es las reformas empleadas del 2.017 hasta mediados del 2.019 tiene características que apuntas hacia el endeudamiento por factores internacionales como efectivamente ocurrió con el FMI. Pero, con los sucesos del mes de octubre, hay como una especie de agrupamiento tributario para bajar las tensiones políticas a entrar en el 2.020 con otras maniobras que se verán a lo largo de este año.

 

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