Ciencias Sociales y Políticos
Artículo de Investigación
Procedimiento administrativo y principios constitucionales que vulnera el reglamento para la intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía de Ecuador
Administrative procedure and constitutional principles that violate the regulation for the intervention of the Police General Intendants, Police Subintendents and Police Commissioners of Ecuador
Procedimento administrativo e princípios constitucionais que violam o regulamento para a intervenção dos Intendentes Gerais de Polícia, Subintendentes de Polícia e Comissários de Polícia do Equador
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Correspondencia: marlon.bravo.84@est.ucacue.edu.ec
*Recibido: 29 de agosto del 2022 *Aceptado: 28 de septiembre de 2022 * Publicado: 21 de octubre de 2022
I. Estudiante de Posgrado, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.
II. Docente de Posgrado, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.
Resumen
La Constitución es una normativa totalmente garantista, contiene derechos individuales que han sido reconocidos históricamente, esta ley garantiza a los ciudadanos una justicia imparcial, que sea aplicada por las autoridades competentes en igualdad de derechos y oportunidades. El objetivo de esta investigación es determinar si los procedimientos sancionatorios efectuados en el Reglamento para la intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía Del País, vulneran el principio constitucional de tipicidad y legalidad, el debido proceso, la seguridad jurídica, presunción de inocencia y el derecho a la defensa. La metodología aplicada en esta investigación fue la inductiva – deductiva, analítica sintética y dogmática jurídica, enfocada cualitativamente. Se estableció como resultado que evidentemente el referido reglamento transgrede los principios y derechos constitucionales mencionados, por lo que se requiere urgentemente que se reforme el Código Orgánico Administrativo título III Procedimiento Administrativo capítulo segundo medidas cautelares y la derogatoria del Acuerdo Ministerial No. 0069.
Palabras clave: Derecho constitucional; Derecho a la justicia; Igualdad de oportunidades, Imperio de la ley.
Abstract
The Constitution is a totally guaranteeing regulation, it contains individual rights that have been historically recognized, this law guarantees citizens an impartial justice, which is applied by the competent authorities with equal rights and opportunities. The objective of this investigation is to determine if the sanctioning procedures carried out in the Regulation for the intervention of the Police General Intendents, Police Subintendents and Police Commissioners of the Country, violate the constitutional principle of typicity and legality, due process, legal certainty, presumption of innocence and the right to defense. The methodology applied in this research was inductive - deductive, synthetic analytical and legal dogmatic, focused qualitatively. As a result, it was established that the aforementioned regulation evidently transgresses the aforementioned constitutional principles and rights, for which it is urgently required that the Organic Administrative Code, title III, Administrative Procedure, chapter two, precautionary measures and the repeal of Ministerial Agreement No. 0069 be reformed.
Keywords: Constitutional law; Right to justice; Equal opportunity, rule of law.
Resumo
A Constituição é um regulamento totalmente garantidor, contém direitos individuais que foram historicamente reconhecidos, esta lei garante aos cidadãos uma justiça imparcial, que é aplicada pelas autoridades competentes com igualdade de direitos e oportunidades. O objetivo desta investigação é apurar se os procedimentos sancionatórios realizados no Regulamento para a intervenção dos Intendentes Gerais de Polícia, Subintendentes de Polícia e Delegados de Polícia do País, violam o princípio constitucional da tipicidade e legalidade, devido processo legal, segurança jurídica, presunção de inocência e direito de defesa. A metodologia aplicada nesta pesquisa foi indutiva - dedutiva, analítica sintética e dogmática jurídica, com enfoque qualitativo. Como resultado, estabeleceu-se que o referido regulamento transgride manifestamente os referidos princípios e direitos constitucionais, pelo que se exige urgentemente que o Código Administrativo Orgânico, título III, Procedimento Administrativo, capítulo dois, medidas cautelares e a revogação do Acordo Ministerial n. 0069 seja reformado.
Palavras-chave: Direito Constitucional; Direito à justiça; Igualdade de oportunidades, Estado de direito.
Introducción
En nuestro país la Constitución, reconoce diversas formas de producir y generar ingresos en el campo de la economía; y el Estado está en la obligación de impulsar diversas maneras de producción que garantice el buen vivir de la ciudadanía y que castigue todo aquello que vulnere sus derechos. Por su parte, toda acción administrativa debe estar al margen de lo establecido por la Ley, es decir, toda decisión debe ser cierta, jurídica y físicamente posible. (Méndez Álvarez, 2019)
Una de las garantías que se encuentra regulado en la Constitución del República del Ecuador es el debido proceso y dentro de este se encuentra el derecho a la seguridad jurídica, derecho a la defensa y la presunción de inocencia, se tratan de principios y derechos amplios y estrictos que se ajustan a la eficacia procesal en la administración de justicia. Según el autor Roberto Dromi, el procedimiento administrativo es el “conducto por el que transita en términos de derecho la actuación administrativa, en cuanto se integra con el conjunto de reglas para la preparación, formación, control, e impugnación de la voluntad administrativa”. (Dromi, 2015) pág. 338.
Las infracciones que se atribuyen a los propietarios y/o administradores de negocios nocturnos, se originan en forma exclusiva en el Reglamento para la intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del país, publicado en el Registro Oficial No. 475 del 25 de abril 2019.Acuerdo Ministerial 0069. No obstante, no existe normativa con rango de Ley que haya autorizado al titular del poder ejecutivo y menos aún, a las carteras de estado, legislar y crear tipos administrativos y sanciones. (“Reglamento para la intervención de las y los Intendentes de Policía”, 2019).
Este Reglamento fue creado bajo algunas motivaciones o consideraciones de carácter constitucional o legal. Así, se invocó el artículo 226 de la Constitución que refiere, que toda institución o servidor público que tenga relación con el Estado deben actuar en base a la potestad estatal para ejercer sus competencias y facultades que le hayan sido asignadas. (C. de la R. del Ecuador, 2008) y, el artículo 29 del Código Orgánico Administrativo, determina que las infracciones de carácter administrativo deben ser sancionadas. (Código Orgánico Administrativo. Segundo Suplemento – Registro Oficial No 31, 2017)
El problema sobre este tema, radica que, en Ecuador las sanciones administrativas conforme lo establecen el Reglamento mencionado son ejecutadas de forma inmediata y sin previo procedimiento, es decir son sanciones de ultima ratio, produciendo consecuencias colaterales como son la afectación patrimonial por la clausura provincial de los establecimientos o centros nocturnos, repercutiendo de forma negativa en el desarrollo de las actividades económicas y laborales. (Ruiz Sánchez Yadira Yessenia, 2021)
En la prensa escrita Diario el Universo se encontró lo siguiente: las clausuras a establecimientos nocturnos para hacer cumplir la restricción en la venta y consumo de bebidas alcohólicas, divide a la población de Montañita, en Santa Elena. Como una medida “equivocada”, esta medida representa pérdidas económicas, pues los clientes llegan desde la medianoche y por ello permanecía abierto las 24 horas de lunes a domingos. En tanto, José Ortega, dueño de una licorería, contó que desde que la normativa se aplica en el país, sus ingresos disminuyeron. Sonia Gómez, consideró que es difícil tener fines de semana de descanso por la bulla de las discotecas y el andar de los turistas. (Diario El Universo, 2014)
Situaciones que dejan de manifiesto que la administración pública, creó este reglamento contrariando no solo la Constitución y la Ley sino las propias convicciones del titular del ente reglamentador. Por lo expuesto, fue necesario dentro del tema de estudio plantearse la siguiente pregunta de investigación: ¿El procedimiento sancionador aplicado por parte de los Intendentes, Subintendentes y Comisarios de Policía, vulnera el principio de legalidad y tipicidad, la seguridad jurídica, el debido proceso, derecho a la defensa y la presunción de inocencia del propietario o administrador de los establecimientos de diversión nocturna? El objetivo general de la presente investigación consistió en determinar si los procedimientos sancionatorios efectuados respecto del referido Reglamento vulneran los principios y garantías constitucionales ya mencionadas.
Desarrollo
Procesos sancionatorios administrativos emitidos a través del Reglamento para la Intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del País
Llámese reglamento al conjunto de normativas dictadas por autoridad competente, creadas para regular sectores concretos, este tipo de normas son de un rango menor. (Trujillo Elena, 2021)
De la definición citada se observa que el término reglamento hace alusión a que las normativas que contienen los reglamentos son de índole autoritario, es decir que regulan en un sector determinado, cuyo objetivo es determinar de forma clara normativas que los ciudadanos deben acatar.
En lo que respecta a la sanción administrativa, se considera que éstas constituyen un supuesto necesario para que se pueda analizar un régimen de índole jurídica, de forma particular la base constitucional y los principios a los cuales debe sujetarse, la sanción administrativa es el resultado de conductas ilícitas, su finalidad es castigar o reprender al infractor. .(Cordero Quinzacara, 2013)
De lo citado se desprende que, la Administración tiene la facultad para imponer sanciones administrativas al administrado que cometa una infracción, y que por su naturaleza una sanción siempre será represiva.
Habiéndose contextualizado los términos jurídicos de reglamento y sanción administrativa, se procederá ahora a hacer mención sobre el Reglamento en análisis. En contraste con la referido, por medio del “Acuerdo Ministerial No. 0069, con Registro Oficial 475 de 25-abr.-2019”, se expidió el mencionado Reglamento siendo su última modificación el 29 de abril del año 2019, bajo algunos considerandos de índole constitucional y legal.
Para la tipificación del Reglamento, se consideró al artículo 154 de la Constitución indicando que: la Ley faculta al Ministro de Estado para ejercer la rectoría de las políticas públicas de las áreas que se encuentren bajo su responsabilidad, así como emitir acuerdos y resoluciones de tipo administrativo que requieran su mandato. Seguidamente se toma en consideración al Art. 226 ibídem que hace mención a que las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, servidoras (es) públicos y todas aquellas personas que actúen bajo potestad estatal ejercerán únicamente facultades y competencias que la Constitución y la ley les atribuya, teniendo la obligación de coordinar con acciones para que se dé cumplimiento a sus fines y que se haga efectivo el ejercicio y goce de los derechos reconocidos en la Constitución.(“Reglamento para la intervención de las y los Intendentes de Policía”, 2019)
El Art. 1 del referido reglamento establece que los “Intendentes Generales, las y los Subintendentes y los Comisarios de Policía” (en adelantes autoridades competentes), tienen por objeto regular los procedimientos dentro de sus competencias y bajo la dirección del Ministerio del Interior, el artículo 2 ibídem determina que esta normativa deberá ser aplicada de forma obligatoria a las autoridades mencionadas y a los propietarios y/o administradores de los negocios que se encuentren categorizados en el mismo.
El Art. 4 del reglamento en mencionado, establece quince atribuciones y responsabilidades del Intendente General de Policía, de entre ellas se hará constar las que son de interés de la presente investigación como con: literal a) ejecutar las disposiciones emitidas del Gobernador(a) de la provincial y del Ministerio del Interior; b) realicen operativos de control dentro del ámbito de su competencia y de jurisdicción; c) realizar la clausura de las compañías de seguridad privada respectivas respetando el procedimiento respectivo. d) emitir los permisos de funcionamiento de los establecimientos y ejercer su control. f) autorizar y controlar el desarrollo de evento públicos; i) tomar las medidas adecuadas y oportunas para impedir la comisión de una infracción administrativa o penal, valiéndose incluso de la fuerza pública, siempre y cuando, directamente o a través de las autoridades de policía conocieren que se trate de cometer la infracción; l) Sancionar administrativamente a los establecimientos que están bajo control del Ministerio del Interior, cuando cometan infracciones administrativas relacionadas con el Permiso Anual de Funcionamiento constantes en el presente Reglamento. (“Reglamento para la intervención de las y los Intendentes de Policía”, 2019)
En cuanto a las atribuciones y responsabilidades del o la Subintendente General de Policía, el Art. 5 Ibídem indica que estas serán las mismas que la de los Intendentes General de Policía en las jurisdicciones territoriales en las que estén asignados.
Por su parte el Art. 6 ibídem señala que las atribuciones y responsabilidades de la o el Comisario de Policía son las siguientes: a) realizar operativos de control; b) autorizar y controlar el desarrollo de espectáculos públicos; g) tomar las medidas adecuadas y oportunas, en coordinación con la Intendencia de Policía, para impedir la comisión de una infracción administrativa o penal, valiéndose incluso de la fuerza pública, siempre y cuando, directamente o a través de las autoridades de policía conocieren que se trate de cometer la infracción. (“Reglamento para la intervención de las y los Intendentes de Policía”, 2019)
El reglamento en análisis, también incluye en su contenido en el capítulo IV Art. 14 que las obligaciones de los propietarios y/o administradores de los centros de atención nocturna, las más relevantes a consideración del suscrito investigador son: la obtención del permiso de funcionamiento dentro del plazo establecido por la ley vigente, contar con los permisos del Cuerpo de Bomberos, las instalaciones del establecimiento deben estar en buenas condiciones de salubridad e higiene, respetar el aforo autorizado y cumplir con el horario permitido.
Este reglamento en el título IV hace mención sobre las infracciones, sanciones y procedimiento sancionador, con lo que respecta a las infracciones administrativas estas se clasifican en leves, graves y muy graves, cada infracción tiene una sanción, las mismas que se encuentran reguladas desde el articulo 18 al 29. Con lo que respecta al procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones administrativas el Art. 30 del reglamento establece que el órgano instructor competente para iniciar y seguir el procedimiento sancionador es la Comisaria de Policía, y el órgano sancionador es la Intendencia o Subintendencia de Policía.
Para iniciar el procedimiento de sustanciación, siempre se requerirá de la actuación administrativa a consecuencia de una denuncia, informes de operativos de control o cualquier otro medio (art. 33 Ibídem). El mismo que se encuentra tipificado desde el artículo 34 al 45, inicia con la emisión de auto de apertura del procedimiento que haya sido dictado por el órgano instructor. El presunto infractor deberá ser notificado con el acto de iniciación del procedimiento, donde será informado el derecho que tienen para formular alegaciones y presentar argumentos. (art. 35), una vez notificado con el acto de iniciación del procedimiento, este será abrirá por el termino de 10 días para que el presunto infractor prepare su defensa, dentro del cual podrá presentar documentación e información que crea pertinente para su defensa, así como solicitar la práctica de pruebas, o podrá si es su deseo reconocer que es responsable de la infracción cometida y enmendar su conducta, si esta pasara el procedimiento finaliza, y el órgano sancionador procederá a imponerle la sanción correspondiente.
En cuanto a la prueba el articulo 37 ibídem, establece que la carga de la prueba le corresponde al órgano instructor, mientras que los eximentes de responsabilidad, tiene que probar el presunto infractor. Se le garantiza al presunto infractor el principio de contradicción consagrado en la Constitución, y podrá solicitar pruebas que sean pertinentes y adecuadas, que estén relacionadas con el hecho que se le imputa. Una vez recibidas las alegaciones el órgano instructor abrirá el termino de no más de 10 días para evacuar las pruebas, las mismas que serán practicadas observando el debido proceso, caso contrario serán calificadas como nulas por carecer de eficacia probatoria. Se debe tener en cuenta que las acciones que hayan sido verificados por el servidor público y que estén elevados a documento público, tiene valor probatorio,
Una vez que se evacuen las pruebas, si el órgano instructor observa que los elementos de convicción son suficientes, procederá a emitir su dictamen, con la determinación de los elementos que fundamenta la existencia de la infracción, hará constar además la normativa jurídica que sanciona la infracción, la sanción y las medidas cautelares, por el contrario de no existir suficientes elementos para continuar con el proceso sancionador el órgano instructor determinará en su resolución la inexistencia de responsabilidad. (Art. 38), finalmente la resolución debe ser notificada en el máximo término de tres días a partir de la fecha en que se dictó, la misma que deberá ser practicada por medios físico o digital, (Art. 40); esta resolución podrá ser impugnará a través del recurso de apelación y extraordinario de revisión, además las sanciones deberán ser registradas en el sistema informático que está a cargo del Intendente General de Policía. Este registro sirve para determinar la reincidencia en el cometimiento de infracciones.
Principios y derechos constitucionales que vulnera la aplicación del Reglamento para la Intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del País, cuando imponen sanciones administrativas al presunto infractor
Las atribuciones, permisos de funcionamiento, infracciones y sanciones administrativa que constan en el Reglamento, carecen de un proceso que este conforme a la situación y a la necesidad de los dueños de los negocios, pues no responde a las necesidades de los administrados, vulnerando principios y garantías constitucionales como; el principio de tipicidad y legalidad, el debido proceso y dentro de éste el derecho a la defensa, la presunción de inocencia y la seguridad jurídica.
“Los principios constitucionales son aquellos que dan razón de ser al sistema constitucional, pues con la aplicación de estos, el legislativo puede expedir leyes que sean trascendentales para los derechos sean estos universales e inherentes a la persona”. (Redrobán William, 2021)
Los principios constitucionales son la materialización y la estructuración de los derechos fundamentales, que deben ser aplicados en el proceso legislativo, con la finalidad de proteger los derechos de los ciudadanos. Los principios y derechos constitucionales que vulnera la aplicación del Reglamento, cuando imponen sanciones administrativas al presunto infractor son:
El principio de legalidad y tipicidad hace referencia a que nadie puede ser sancionado con penas que no se encuentren previstas en las leyes, por lo tanto, toda autoridad sancionadora tiene que contar con la regulación de sanciones administrativas que estén de acorde a los principios de legalidad y tipicidad, garantizando con ello la protección de las personas en contra de actos arbitrarios que los agentes del Estado pretendan imponer a los presuntos infractores.
Resulta conveniente hacer mención al termino jurídico “norma con rango de ley”, pues bien, una norma con rango de ley es la que enuncia que tipo de sanciones serán aplicadas para tal o cual caso, llámese multa, suspensión o inhabilitación, además se deberá fijar con precisión cuando debe aplicarse y cuál será su duración. De esta manera se podrán identificar las consecuencias jurídicas represivas a los infractores cuando cometan ilícitos de índole administrativa.
El principio de legalidad dentro de la potestad sancionadora de la administración se convierte en un límite hacia los Gobernantes para que no repriman sino tienen un sustento legal que lo autorice, la finalidad del principio en mención es proteger la libertad de los ciudadanos e imponer límites al ejercicio del poder público. Por consiguiente, las autoridades administrativas no pueden aplicar una norma jurídica que no se halle previamente determinada en el ordenamiento jurídico. Entonces el principio de legalidad exige que para que se pueda sancionar la conducta del presunto infractor debe haber una ley previa para que el ejercicio de la potestad sancionara surta efectos legales. Así, la legalidad y la tipicidad en la legislación ecuatoriana es un elemento fundamental, para garantizar la protección de derechos de los ciudadanos.
La tipicidad y la legalidad, confieren previsibilidad y certeza, por medio de normas previas, que permitirán predecir con seguridad la existencia de la infracción y la sanción correspondiente, (Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 3-19-CN/20, 2020). Las sanciones administrativas buscan controlar el adecuado funcionamiento de la administración pública, en tanto que, las sanciones penales garantizan el orden social” (Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 34-17-IN/21, 2021)
Los reglamentos en materia de infracciones y sanciones administrativas tienen que ser compatibles con la Constitución, por lo tanto, en general todo reglamento debe respetar los límites constitucionales. Los señores “Intendentes, Subintendentes y Comisarios de Policía del País”, son un órgano administrativo facultado por la ley para administrar justicia penal, sin olvidar que son entidades dependientes en línea recta de la función ejecutiva, el reglamento en mención vulnera el principio de legalidad y tipicidad por que impone a los administrados sanciones carentes de cobertura legal, pues en el contenido del mismo se determinan infracciones y sanciones que no se encuentran amparadas en normas con rango de ley, en virtud de ello el reglamento debería ser utilizado como un instrumento complementario a la ley, mas no como un instrumento sancionador.
El debido proceso constituye un derecho y una garantía constitucional, de aplicación universal, su objetivo es velar por la protección de los derechos frente a las arbitrariedades que se presenten en proceso formales, que se encuentren establecidos previamente en normativas legales aptas para ser aplicados por autoridades competentes.
El debido proceso es aquel que se desarrolla durante la sustanciación de un proceso bajo normativas de rango constitucional, con el objeto de proteger la seguridad jurdía que es reconocida por la Constitución como un derecho que todo ciudadano tiene. (Cañarte Carlos Bayardo, 2020)
Para el tema de estudio que se está analizando en esta investigación, sobre los centros de las 7 categorías detallas por el Acuerdo Ministerial 0069, el debido proceso se vulnera en el momento en que los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía juzgan a los presuntos infractores (propietarios o administradores) sin oírlos, vulnerándose también el derecho a la defensa.
Se vulnera el debido proceso, porque en el mismo instante se dicta una media cautelar, como es el cierre del negocio, más que una media cautelar se puede decir que es una sanción anticipada, que carece de juzgamiento y procedimiento previo, sin darle la oportunidad de ser escuchado. Otro aspecto importante que se debe mencionar es que existe inobservancia del debido proceso al momento de que las autoridades competentes, colocan sellos de clausura en los centros de diversión nocturna, afectando no solamente derechos de índole jurídica sino también se da una afectación financiera para los dueños de los locales que han sido cerrados.
El debido proceso se encuentra tipificado en los articulo 75 y 76 de la Constitución, se vulneran de forma específica los numerales 2 y 7 del artículo 76, que hace mención a la presunción de inocencia, en el caso que nos ocupa, la presunción de inocencia es vulnerado al momento de la colocación de sellos de clausura, pues esto se constituye en una sanción anticipada que carece de un dictamen en firme, en virtud que de determinarse o no la infracción, el costo de sellos debe ser cancelado por el presunto infractor.(C. de la R. del Ecuador, 2008)
El derecho a la defensa es otro principio que vulnera el Acuerdo Ministerial 0069, por el hecho de no existir un procedimiento previo, pese a que el Art. 34 inciso 6 del Acuerdo Ministerial faculta al supuesto infractor el término de diez días para que ejerza su defensa, sin embargo, con frecuencia ellos acuden a comparecer sin un profesional del derecho y no les queda otra que allanarse a la infracción, con el fin de que la sanción sea menor, esto lo hacen por la necesidad que tienen de volver a abrir sus establecimientos.
La seguridad jurídica es el derecho de protección que el Estado garantiza a los ciudadanos, en todas las áreas (familia, estabilidad, bienes, proceso legal o administrativo), mismos que se van a proteger conforme lo estable la ley dentro de un marco legal vigente. La seguridad jurídica se encuentra tipificada en el artículo 82 de la Constitución, dicha normativa indica que este derecho se basa en el respeto a la existencia de normativas que deben ser previas, legales y públicas, además deberán ser aplicadas por autoridad competente. (C. de la R. del Ecuador, 2008)
Por lo tanto, en base a ello el Acuerdo Ministerial 0069, debería contribuir a que la seguridad jurídica se fortalezca, esto se alcanzaría brindando seguridad a los propietarios de los negocios, otorgándoles confianza para que puedan ejercer sus actividades con total libertad, siempre que no cometan ningún acto ilicitico que se pueda considerar como infracción administrativa.
Se debe considerar que actualmente los dueños de los establecimientos corren el riesgo de quebrar, pues la clausura previa que la autoridad competente realiza al local, genera gastos económicos, pues el sello de clausura tiene un costo y este debe ser pagado resulte o no culpable de la presunta infracción. (Cañarte Carlos Bayardo, 2020). El reglamento en análisis vulnera el derecho a la seguridad de los administradores o propietarios de los establecimientos, por cuanto se atenta contra la estabilidad y la economía no solo ellos como propietarios sino los trabajadores que dependen de él, y que por este medio proveen recursos para sus hogares.
Por todo lo expuesto, se pudo observar que el Reglamento transgrede derechos y garantías constitucionales, como son el principio de legalidad y tipicidad, el debido proceso, el derecho “a la seguridad jurídica y el derecho a la defensa”, por existir limitaciones para los presuntos infractores, si bien es cierto el Acuerdo Ministerial 0069, impone sanciones administrativas y de suspensión, que se encuentran prevista en el reglamento, pero lo que si se vulnera son las garantías que protege la constitución.
Riesgos socio – económicos que generan a los comerciantes a causa de las sanciones emitidas por el Reglamento para la Intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del País, como fundamento único de tipos administrativos y sanciones
Las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía, por varios años han venido ejerciendo jurisdicción penal y administrativa en nuestro país, al ser un delegado de la función ejecutiva, se vuelve cuestionable su forma de administrar justicia en el área contravencional.
La sanción administrativa del cierre de los negocios resulta muy perjudicial para los propietarios, porque conlleva la interrupción de sus actividades lucrativas durante el término determinado, tiempo en el cual se ven en la obligación de sufrir las cargas económicas. (Pago de arriendo del local, empleados, proveedores, etc.), a ello se suma que cuando un negocio es sancionado cubren la puerta principal del local con sellos, dando mala imagen, produciendo malestar en los clientes y esos sellos implica que para las personas que lo observen lo tachen como un contribuyente evasor.
Lo expresado en párrafos anteriores da lugar a determinar que el actuar del órgano instructor y sancionador, es inconstitucional pese a que el cierre de los negocios lo haga amparándose en el Reglamento en análisis, ¿pero por qué es inconstitucional este actuar?, es inconstitucional porque no se cumple con el debido proceso que consagra el Art. 76 de la Constitución. El debido proceso garantiza la presunción de inocencia y el derecho a la defensa, en este caso cuando el órgano instructor o sancionador realizan los operativos de control, por medio de denuncias o cualquier otro motivo, llegan al lugar y de forma inmediata al momento de realizar la inspección, realizan el proceso de clausura, es decir en instantes se determina la culpa del propietario del negocio, colocan los sellos de clausura y demás sanciones que impiden el ejercicio laboral del dueño del establecimiento.
Entonces, se observa que este reglamento es una normativa eminentemente sancionadora, que únicamente existen normas que imponen sanciones y obligaciones a los comerciantes, vulnerando el derecho a la defensa y la presunción de inocencia garantizado en el artículo 76 de la Constitución.
Bajo éstos parámetros, se puede decir que el impacto que causa el cierre o la clausura de un establecimiento sancionado de forma inmediata en pleno ejercicio de sus actividades, a consecuencia del incumplimiento al reglamento en análisis que controla este tipo de establecimientos, afecta de manera directa a los componentes productivos del lugar, para evitar este tipo consecuencias es importante que las autoridades competentes busquen una alternativa legal, que permita que los Comisarios, Intendentes y Subintendentes de Policía, realicen su trabajo aparados en un reglamento que no vulnere los derechos constitucionales de los propietarios de los locales que prestan servicios de diversión nocturnos.
Es correcto, la labor de las autoridades que realizan este tipo de controles a los centros de diversión nocturna, lo que no está correcto es la forma de proceder de dichas autoridades, pues se transgrede el debido proceso, el derecho a la defensa, la presentación de pruebas de cargo y descargo, ya que al color los sellos de clausura están emitiendo una sanción anticipada. No se debe olvidar que el Ecuador es un Estado de derechos plenamente garantista, en virtud de ello bajo ningún concepto se debe vulnerar los derechos de los dueños de los establecimientos. (Riofrío Medina et al., 2020)
Por lo tanto, el órgano sancionador debe contar con una normativa que regule sanciones administrativas que estén de acorde con los principios de legalidad y tipicidad, principios que ya fueron analizados con respecto al reglamento en estudio. Con ello se logrará que se establezca un principio de protección para los propietarios, administradores o representantes legales de los establecimientos que se encuentran categorizados en el referido reglamento, con el afán de que ya no se comentan acciones de arbitrariedad por parte de los agentes del Gobierno, que imponen sanciones basadas en un reglamento que no tiene rango de ley, limitando los derechos de los administrados
Metodología
El método de investigación que fue aplicado en esta investigación fue el inductivo-deductivo, se partió de aspectos particulares hasta llegar a generales. Se utilizó también el método analítico sintético con la finalidad de desmembrar la información obtenida y con los aspectos relevantes elaborar una síntesis contundente sobre el tema de investigación. El método dogmático jurídico fue esencial para la descripción de la parte formal del derecho, se utilizó un enfoque cualitativo que se basó en la fundamentación teórica y la revisión de bases de datos científicas, aparte de un minucioso análisis de la ley y la jurisprudencia.
Resultados
Se pudo observar que las motivaciones que el Ministerio del Interior tuvo para crear el “Reglamento objeto de análisis de esta investigación, son contrarias a lo dispuesto por la Constitución, resultando improcedente la creación de actos administrativos y sanciones a través de la potestad reglamentaria, se trata de un reglamento arbitrario e inconstitucional, pues va en contra de los pequeños comerciantes, que quedan desamparados con la aplicación del referido reglamento.
Frente a la arremetida del aparato estatal, el comerciante especialmente aquel prestador de servicios lúdicos y de esparcimiento nocturno, no cuenta con un marco normativo completo y claro, para sustentar su derecho al debido proceso y su legítima defensa, por lo que se tiene que conformar, con aceptar la decisión discrecional del ente administrativo, frente a lo que dicho ente considera como infracción administrativa.
En efecto, en Ecuador no existe un catálogo de tipicidad administrativa ni sus respectivas sanciones elevada a rango de Ley, como consecuencia de la actividad comercial que desarrollan los negocios conocidos como: Categoría uno, centros de tolerancia; Categoría dos, centros de diversión para mayores de 18 años; Categoría tres, licorerías y depósitos de bebidas alcohólicas al por mayor; Categoría cuatro, locales de consumo de alimentos preparado; Categoría cinco locales y establecimientos de venta de alimentos y bebidas alcohólicas, tales como supermercados y bodegas; Categoría seis, tiendas y abacerías; Categoría siete, centros de entretenimiento; Categoría ocho, hospedaje; (“Reglamento para la intervención de las y los Intendentes de Policía”, 2019)
Las infracciones que se atribuyen a propietarios y administradores de los antes referidos negocios, se originan en forma exclusiva en el Reglamento en análisis, no obstante, no existe norma con rango de Ley que haya autorizado al titular del poder ejecutivo y menos aún, a las carteras de estado, legislar y crear tipos administrativos y sanciones.
Esta situación, no solo ha permitido que se abandone a un importante sector de dinamización de la economía nacional como es el comercial, a la más absoluta arbitrariedad, sino que lo expone a potenciales prácticas deshonestas de los administradores, dado que al saber y tener que responder ante una autoridad que actúa con instrumentos reglamentarios y hasta discrecionales, sabe a priori que la defensa altiva de sus intereses no es una vía efectiva, sino la tranza y negociación, con quien nada que perder tiene.
El objetivo de esta investigación tuvo por objeto dejar expuesto el notable problema que surge cuando el órgano sancionado como lo es los Intendente y Subintendentes de Policía, proceden a clausular los establecimientos de diversión nocturna, vulnerando derechos de índole constitucional a sus propietarios en lo que concierne al derecho de poder trabajar y en si afectando la actividad económica que desarrolla el propietario de dicho centro o establecimiento.
Es de transcendental importancia que el Gobierno, cree normas que regulen el funcionamiento de diversión nocturna, que se implemente un control el procedimiento, que se generen alternativas en torno a los proceros que se llevan para la clausura de los locales, en el que se promueva la continuidad de sus actividades, para evitar pérdidas económicas a quienes hayan cometido la infracción.
En este aspecto se debe considerar que los establecimientos que se dedican a prestar servicios nocturnos, son agentes que generan empleo, y cuando estos son clausurados se está incluso vulnerando el derecho al trabajo, cuando estos centros son clausurados se deja sin trabajo a las personas que estén laborando allí, así pues, no únicamente es la pérdida económica sino también se ve afectados los empleados que laboren en dicho negocio.
Se ha podido observar además que el referido reglamento en sus considerandos ha sido creado bajo considerandos constitucionales, sin embargo, es una normativa que carece de rango de ley, por contener procedimientos y sanciones que transgreden lo que emana la Constitución, en lo que tiene que ver con el principio de legalidad y tipicidad, y el derecho al debido proceso.
Si bien es cierto, los Intendentes, Subintendentes y Comisarios de Policía del País, al ser entes delegados por la función ejecutiva gozan de cierta independencia para administrar justicia, estas autoridades únicamente cumplen y hacer cumplir lo que establece en el reglamento, no se puede decir que el actuar de estas autoridades está mal ya que únicamente ellos siguen un protocolo a seguir y se encuentran respaldados por un reglamento, que aunque no tiene rango de ley pero existe para que su actuar sea legal.
Es preciso señalar y dejar claro que viéndolo desde ese punto de vista no habría ningún tipo de violación de derechos a los presuntos infractores pues al no contar con los permisos adecuados para el funcionamiento del establecimiento, éstos tienen que ser sancionados administrativamente. Lo que se ve vulnerado en este procedimiento es que el presunto infractor no se encuentra en igualdad de derechos y oportunidades para acceder a un juicio previo, pues de forma anticipada la autoridad sancionadora le emite de forma inmediata una sanción pecuniaria y el cierre inmediato del local, sin importar las consecuencias que este cierre pueda ocasionar.
Al ordenar de forma inmediata el cierre del local, se está vulnerando también la seguridad jurídica porque este derecho protege la estabilidad de los ciudadanos, y aquí se está dejando de percibir ingresos, y a parte se está dando una mala imagen ante la ciudadanía que frecuenta el centro clausurado. También se vulnera el derecho a la defensa y la presunción de inocencia, pues dice la Constitución que nadie puede ser considerado culpable mientras no se pruebe lo contrario, en este caso al ser inmediata la sanción no existe el tiempo oportuno para que el presunto infractor pueda defenderse pueda presentar pruebas para que no se le cierre el local en el instante que llegan las autoridades.
El suscrito investigador considera que se debe reformar el Código Orgánico Administrativo título III Procedimiento Administrativo capítulo segundo medidas cautelares y la derogatoria del acuerdo ministerial no. 0069, no se intenta justificar que los propietarios habrán sus establecimientos sin los debidos permisos, se trata que los propietarios tengan la oportunidad de defenderse oportunamente bajo los parámetros que la ley exige, es decir que aun cuando al llegar las autoridades a inspeccionar y estos no cuenten con los permisos pertinentes, estos sean notificados para que se presenten ante la autoridad competente y en el término que establezca la ley para presentar sus pruebas o sus atenuantes frente al hecho que se le acusa, esto con el único objeto de que la imagen del local nos e vea socialmente afectada y que los ingresos que se esperaban obtener por esa noche no se dejen de percibir.
Por mencionar un ejemplo, en el ámbito penal cuando un sujeto comete un robo, un asesinato o una violación, estos sujetos son puestos ante la autoridad competente para ser juzgados, no es que es estos casos cuando el agente policial lo detiene ya le imponen la pena, al contrario, a este sujeto le llevan a juicio y en el este proceso él puede defenderse y luego el juez emite su sentencia.
De la misma manera, se cree que el presunto infractor en materia administrativa debe tener el mismo derecho y oportunidades para ejercer sus derechos, y no imponerle anticipadamente una sanción administrativa y el cierre del negocio, violentándose como ya se ha dicho en líneas anteriores, “el principio de tipicidad y legalidad, el debido proceso, la seguridad jurídica, presunción de inocencia y el derecho a la defensa.
Proyecto de ley orgánica reformatoria al código orgánico administrativo título iii procedimiento administrativo capítulo segundo medidas cautelares y la derogatoria del acuerdo ministerial no. 0069
ASAMBLEA NACIONAL
Oficio No. SCLF-2019-378
Quito, 22 de Julio del 2019
Sra.
Elizabeth Cabezas
PRESIDENTA DE LA ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR
De mi consideración:
La Comisión Legislativa y de Fiscalización, de conformidad con las atribuciones que le confiere la Constitución de la República del Ecuador y el Mandato Constituyente No. 23, presenta el PROYECTO DE LEY ORGÁNICO REFORMATORIO AL CÓDIGO ORGÁNICO ADMINISTRATIVO TÍTULO III PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAPÍTULO SEGUNDO MEDIDAS CAUTELARES, ARTICULO 189 Y LA DEROGATORIA DEL ACUERDO MINISTERIAL No. 0069, el mismo que pido sea discutido y aprobado.
¿Por lo expuesto; y, tal como lo dispone el artículo 138 de la Constitución de la República del Ecuador y el artículo 30 del Mandato 23, acompaño el texto del proyecto de PROYECTO DE PROYECTO DE LEY ORGÁNICO REFORMATORIO AL CÓDIGO ORGÁNICO ADMINISTRATIVO TÍTULO III PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAPÍTULO SEGUNDO MEDIDAS CAUTELARES, ARTICULO 189 Y LA DEROGATORIA DEL ACUERDO MINISTERIAL No. 0069”,
Título III
Procedimiento administrativo
Capítulo segundo
Medidas cautelares
Artículo 189.- Medidas cautelares. El órgano competente, cuando la ley lo permita, de oficio o a petición de la persona interesada, podrá ordenar medidas cautelares, pudiéndose adoptar las siguientes:
“1. Secuestro. 2. Retención. 3. Prohibición de enajenar. 4. Clausura de establecimientos. 5. Suspensión de la actividad. 6. Retiro de productos, documentos u otros bienes. 7. Desalojo de personas. 8. Limitaciones o restricciones de acceso. 9. Otras previstas en la ley. Las medidas contempladas en los numerales 14, 19 y 22 del artículo 66 de la Constitución de la República, que requieren autorización judicial, únicamente pueden ser ordenadas por autoridad competente. La solicitud se presentará ante una o un juzgador de contravenciones del lugar donde se sustancie el procedimiento administrativo, quien, en el término de hasta cuarenta y ocho horas, emitirá la orden que incluirá el análisis de legalidad de la respectiva acción”.
Agréguese al artículo 189 el siguiente inciso:
“Los Intendentes Generales de Policía, las y los Subintendentes de Policía y Comisarios Nacionales de Policía” no podrán clausurar los establecimientos de diversión nocturna ni colocar los sellos de clausura de forma inmediata, sin que exista un proceso previo, donde se determine la culpabilidad o no del presunto infractor.
En las DISPOSICIONES DEROGATORIAS, Agréguese lo siguiente:
DECIMA- Deróguense el “Reglamento Intervención Intendentes Generales, Comisarios de Policía”. Acuerdo ministerial 69 registro oficial 475 de 25-abr.-2019 última modificación: 29-abr.-2019 Estado: Reformado, por ser una norma sin rango de ley.
Conclusiones
Habría la posibilidad que mediante una reforma al Acuerdo Ministerio 0069, se establezca un procedimiento que este más acorde a garantizar el “debido proceso, la seguridad jurídica y el derecho a la defesa”. El suscrito investigador considera que la reforma principal que debe realizarse a este acuerdo es que cuando se coloque los sellos para clausurar los establecimientos de diversión nocturna sea luego de que se lleve a cabo un procedimiento y una resolución administrativa, donde se puede ejercer la carga de la prueba o se puedan presentar atenuantes frente al cometimiento que presumiblemente ha cometido, y por el cual está yendo a ser sancionado.
Se debe elaborar un proyecto de ley basado en la existencia de sanciones administrativas que contengan el respeto del debido proceso, debiendo recordar que la administración púbica esta revestida de una potestad sancionadora, revisando el Acuerdo Ministerial 0069, se ha podido observar que las clausuras y la colocación de sellos que de forma inmediata y como medida cautelar efectúan las autoridades competentes, al llegar a los establecimientos, no consta expresamente dicha acción en las atribuciones y responsabilidades que constan en los artículos 4,5 y 6 del Reglamento, por lo que se evidencia la clara vulneración del debido proceso.
Se puede observar, además, la falta de tipicidad de una norma con rango de ley que mande, prohíba o permita, que los “Intendentes, Subintendentes y Comisarios Nacionales de Policía”, impongan de forma inmediata la media cautelar del cierre del establecimiento y la colación de sellos en los establecimientos de diversión nocturna.
Es preciso mencionar que el artículo 189 del Código Orgánico Administrativo, indica que el órgano competente, siempre y cuando la ley lo permita, sea de oficio o a petición de parte interesada, puede imponer medidas cautelares, incluidas la clausura de los establecimientos, sin embargo es necesario que esta norma debe estar ligada al Acuerdo Ministerial 0069, deben tener uniformidad entre cuerpos orgánicos, con el objeto de que se garantice el debido proceso, el derecho a la defensa y la seguridad jurídica.
En definitiva la manera de actuar del Acuerdo Ministerial 0069, no es correcta, vulnera principios constitucionales como la legalidad y la tipicidad, pues en dicho Acuerdo no se encuentra una norma que establezca el cierre inmediato del establecimiento por cualquier infracción que cometa el presunto infractor, no existe una norma donde se establezca que se debe ordenar el cese de las actividades, y a más de ello imponer un sello de clausura y ahí dejar una notificación de apertura de procedimiento, sin que exista un proceso, con esto se impediría la cancelación injusta asignada para que se levante el sello de clausura, porque el pago del sello se debe cancelar independientemente si se establece o no el cometimiento de la infracción, es decir se está frente a una sanción administrativa económica anticipada, situación que va totalmente en contra de los principios constitucionales garantizados en nuestro país.
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