Ciencias Sociales y Políticas

Artículo de investigación

El Papel de la EDEC-EP en la aplicación de las políticas públicas a nivel rural (2012-2020).

The Role of EDEC-EP in the implementation of public policies at the rural sector (2012-2020).

O papel da EDEC-EP na implementação de políticas públicas a nível rural (2012-2020).

Darwin Gabriel Chillogalli Valladares ^I

dgchillogalliv52@est.ucacue.edu.ec

https://orcid.org/0000-0000-0000-0000

Correspondencia: dgchillogalliv52@est.ucacue.edu.ec

*Recibido: 25 junio de 2021 *Aceptado: 31 de julio de 2021 * Publicado: 31 de agosto de 2021

I. Licenciado en Ciencias de la Educación. Maestrante en Desarrollo Local - Mención economía social y solidaria, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.

Resumen

La investigación está enmarcada en el estudio de la aplicación de las políticas públicas de desarrollo local, por parte de la Empresa Municipal de Desarrollo Económico (EDEC-EP) del cantón Cuenca, con especial interés en las zonas rurales. El objetivo de este trabajo nace de la preocupación sobre las asimetrías existentes en la aplicación de las políticas públicas en zonas urbanas y rurales. Los GAD locales, quienes se establecen como gobiernos de cercanía, junto a sus empresas municipales, aparentemente no ejercen afectivamente sus competencias, en favor de promover el desarrollo económico en las zonas rurales. El proceso de desarrollo rural local en Ecuador, evidencia fuertes discrepancias financieras y de gestión incluso entre cantones de la misma provincia. Este estudio será un aporte importante en el afán de poner en evidencia parte de las diferentes problemáticas sociales, económicas y culturales. El tipo de investigación usado combina la metodología mixta (cuantitativa y cualitativa) y las técnicas utilizadas fueron en primera instancia, el análisis de información secundaria a través del análisis de la bibliografía especializada y posteriormente, el levantamiento de información primaria a través de encuestas de percepción hacia la población de las zonas rurales. Finalmente, proponemos una serie de lineamientos y estrategias que buscan orientar una mejor aplicación de las políticas públicas para el desarrollo local en las zonas rurales.

Palabras claves: Desarrollo local, desarrollo rural, políticas públicas, empresas municipales.

Abstract

The research is focused on the study of the application of local development public policies by the Empresa Municipal de Desarrollo Económico (EDEC-EP) of the canton of Cuenca, with special interest in rural areas. The objective of this work is based on the concern about the existing asymmetries in the application of public policies in urban and rural areas. Local governments, which are established as proximity governments, together with their municipal corporations, apparently do not affectively exercise their competencies in favor of promoting economic development in rural areas. The process of local rural development in Ecuador shows strong financial and management discrepancies even among cantons of the same province. This study will be an important contribution in the effort to highlight some of the different social, economic and cultural problems. The type of research used combines a mixed methodology (quantitative and qualitative) and the techniques used were, in the first instance, the analysis of secondary information through the analysis of specialized bibliography and later, the collection of primary information through perception surveys of the population in rural areas. Finally, we propose a group of guidelines and strategies that seek to guide a better application of public policies for local development in rural areas.

Keywords: Local development, rural development, public policies, municipal corporations.

Resumo

A investigação está centrada no estudo da aplicação das políticas públicas de desenvolvimento local pela Empresa Municipal de Desarrollo Económico (EDEC-EP) do cantão de Cuenca, com especial interesse nas zonas rurais. O objectivo deste trabalho baseia-se na preocupação com as assimetrias existentes na aplicação de políticas públicas em zonas urbanas e rurais. Os governos locais, que são estabelecidos como governos de proximidade, juntamente com as suas empresas municipais, aparentemente não exercem afectivamente as suas competências em favor da promoção do desenvolvimento económico nas zonas rurais. O processo de desenvolvimento rural local no Equador revela fortes discrepâncias financeiras e de gestão, mesmo entre cantões da mesma província. Este estudo será uma contribuição importante no esforço de destacar alguns dos diferentes problemas sociais, económicos e culturais. O tipo de investigação utilizada combina uma metodologia mista (quantitativa e qualitativa) e as técnicas utilizadas foram, em primeiro lugar, a análise de informação secundária através da análise de bibliografia especializada e, posteriormente, a recolha de informação primária através de inquéritos de percepção da população nas zonas rurais. Finalmente, propomos um grupo de orientações e estratégias que procuram orientar uma melhor aplicação das políticas públicas para o desenvolvimento local nas zonas rurais.

Palavras-chave: Desenvolvimento local, desenvolvimento rural, políticas públicas, empresas municipais.

Introducción

La concepción de desarrollo tiene su origen, en un texto clásico, tópico de la posguerra y considerado un aforismo de las Naciones Unidas establecido en la Carta del Atlántico firmada en 1941, dónde se enuncia que el único fundamento incuestionable de la paz reside en que todo hombre libre puede disfrutar de seguridad económica y social (Boiser, 2002).

Las comisiones regionales, entre ellas la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), realizan varias investigaciones donde se hacen varias disquisiciones sobre el concepto del “Desarrollo”, convirtiéndose en un tema preferente tanto a nivel intelectual y político. Gran parte de la teoría del desarrollo económico lo establecen como un proceso continuado de uso del excedente económico en nuevas inversiones, expandiendo la unidad productiva en la que se encuentre aplicada, la cual desde luego puede ser una sociedad entera, la posición de Sunkel y Paz en 1970 al enumerar las características o enfoques actuales del desarrollo subrayaban la identidad entre crecimiento y desarrollo (Sukel & Paz, 1970, citado por Boiser, 2002).

La sustancial diferencia entre crecimiento y desarrollo económico es que el crecimiento tiene que ver con el aumento de la productividad y los ingresos de un territorio; por su parte, el desarrollo se enfoca en medir las mejoras en las condiciones de vida de una población (Márquez Ortiz, Cuétara Sánchez, Cartay Angulo, & Labarca Ferrer, 2020).

Para el Ecuador la concepción de desarrollo se encuentra plasmada en la Constitución vigente y la de 1998, con la incorporación del régimen de desarrollo, que trasciende la mera noción económica del país. Así, en su artículo 275 caracteriza al Régimen de Desarrollo como el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económico, político, socio-cultural y ambiental, que garantizan la realización del concepto del buen vivir, concepto que el mismo texto constitucional integra obre la base del ejercicio de los derechos al agua y la alimentación, al ambiente sano, a la comunicación e información, a la cultura y la ciencia, a la educación, al hábitat y la vivienda, a la salud, y al trabajo y la seguridad social (Constitución Política de la República del Ecuador, 2008).

El Plan Nacional de Desarrollo, apuesta a un cambio que se construye interminablemente, desde esas pretensiones para reforzar una visión amplia, la cual que supere los estrechos márgenes cuantitativos del economicismo, permitiendo la aplicación de un nuevo paradigma económico, cuyo fin no se concentre en los procesos de acumulación, sino que promueva una estrategia económica sustentable, democrática e incluyente (Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador-CONCOPE, 2011).

En el proceso de desarrollo es imperativo el concurso de las unidades territoriales y de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) que están más cerca de la problemática y la población a nivel provincial, cantonal y parroquial. Cobra importancia, entonces el conocer el rol de los municipios, como gobiernos de cercanía, en el proceso político de desarrollo provincial y la incidencia que tengan en la consecución de las políticas públicas a nivel regional y local (COOTAD, 2010). En este contexto, y ante la minúscula disminución de las brechas territoriales urbano/rural existentes toma relevancia conocer el papel de las empresas municipales en el proceso político de desarrollo.

Ante estos antecedentes cabe plantearse las siguientes preguntas:

¿Las políticas de desarrollo local ejecutadas desde la EDEC-EP responden a la problemática actual, especialmente de los sectores rurales, donde se encuentran las mayores brechas de desigualdad económica y social?

¿Existe desarticulación entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), las políticas nacionales de desarrollo y el Régimen de Desarrollo de la Constitución de la República del Ecuador con la planificación estratégica de la EDEC-EP?

¿La EDEC-EP, por su capacidad financiera y operativa aplica las políticas desarrollo local en el ámbito de sus competencias de manera inequitativa?

Metodología

Según el alcance del estudio, se trata de una investigación explicativa, pues es necesario el uso de modalidades exploratorias, descriptivas o correlacionales; para denotar un mejor entendimiento del fenómeno al que se está haciendo referencia (Hernández, Fernández, Lucio, & Pilar, 2014). El tipo de investigación combinará la metodología cuantitativa y cualitativa. Las técnicas que se utilizarán serán en primera instancia, el análisis de información secundaria a través del análisis de la bibliografía especializada, de tratadistas de los procesos de desarrollo contemporáneos, planes estratégicos, formularios de seguimiento y evaluación, etc. Posteriormente, se procederá con el levantamiento de información primaria utilizando encuestas de percepción hacia la población de las zonas rurales quien son los actores locales.

Para el análisis concreto del cantón Cuenca en su zona rural, se referirán las cualidades y la realidad actual de la aplicación de las políticas de desarrollo local y su incidencia establecerán las relaciones y variables que determinan la situación de la aplicación de las políticas públicas, así como sus diferencias sustanciales en ámbito geográfico de las parroquias rurales. Para el levantamiento de información primaria el universo se establece como la población rural de las 21 parroquiales rurales del cantón Cuenca. Al año 2020, según la proyección oficial del INEC, esta población asciende a un total de 217.778 (INEC, 2010). El muestreo será probabilístico aleatorio simple, con un nivel de confianza del 95% el número de encuestas realizadas es de 384. En este contexto, al ser 21 parroquias rurales se ha optado por levantar de manera aleatoria 19 encuestas en cada parroquia permitiéndonos así alcanzar un total de 399.

Desarrollo

¿Qué es el desarrollo?

Existen diferentes variantes y corrientes de pensamiento que abordan el desarrollo, por un lado y en favor de la corriente del liberalismo clásico, Smith (2017) plantea que es el Estado al que le corresponde la seguridad, la justicia y las obras públicas de infraestructuras y servicios. La CEPAL, respecto al surgimiento de las condiciones de desarrollo de un país, resalta entre otras cosas al control monetario y las políticas fiscales. Hace énfasis especial en el papel de gobierno en el desarrollo nacional, especialmente en lo que a aplicación de políticas públicas (fiscales y tributarias), el crecimiento de la demanda interna y el cambio de matriz productiva (CEPAL, 2002). La relación entre el crecimiento económico y desarrollo económico es ciertamente desequilibrada ya que un país puede aumentar sus ingresos y sus niveles de productividad, sin embargo, esto no siempre se ve reflejado en su índice de desarrollo, por tanto, no pueden considerarse como iguales.

Es de suma importancia reconocer la responsabilidad que tiene el estado en la aplicación de las políticas públicas de desarrollo, colocando el bien común como eje fundamental, en cierto modo, todas las teorías hacen hincapié este principio como cimiento (Quiroga, Ibarzábal, & Abbondanza, 2015).

El término desarrollo ha evolucionado a partir de los años 80 del siglo pasado, entre la academia, los profesionales y tratadistas ha tenido especial interés. La mayor utilidad para interpretar los procesos de desarrollo de territorios y países, en tiempos en los que se producen importantes transformaciones en la economía y en la sociedad como consecuencia del aumento en que los procesos de globalización, debido especialmente a la evolución tecnológica y a la integración económica, política y cultural (Vázquez Barquero, 2008).

La deuda pública de las entidades estatales ha crecido muy aceleradamente en los últimos años. Esto se debe mayormente a que, a día de hoy, es mucho más sencillo obtener recursos públicos mediante ciertos instrumentos financieros que no estaban al alcance de los gobiernos locales y a un creciente desequilibrio presupuestal en las diversas entidades públicas. La justificación oficial de estas instituciones ante este visible incremento se sustenta en la imperiosa necesidad de atender las crecientes demandas sociales de infraestructura y servicios, los cuales exceden los recursos disponibles. No obstante, indicadores muestran que el bienestar social no sólo no ha mejorado, sino que ha empeorado, mostrando una inexistente correlación entre el crecimiento de la deuda pública y el desarrollo económico (Barcelata Chávez & Vela Martínez, 2019).

Desarrollo Local

El concepto de “Desarrollo Local”, es una interpretación que analiza una realidad compleja, como puede ser el desarrollo de países, regiones, provincias y ciudades, alimentada de diferentes visiones, que convergen en una misma lógica teórica y enfoque de las políticas de desarrollo (Tapia Vázquez, 2020) (Vázquez Barquero, 2008) (Ruíz Domínguez, Becerra Lois, & Pons García, 2020). Se trata de una aproximación territorial que hace referencia a los diversos procesos de crecimiento y acumulación de capital de un territorio, que tiene instituciones y rasgos culturales que le son propias(Boiser, 2002) (Aratraz, 2002).

De cierta manera, es sabido que la capacidad de los gobiernos locales para conducir el desarrollo de forma eficiente ha estado seriamente limitada por la falta de atribuciones, insuficientes recursos presupuestales, capacidades técnicas deficientes y la ausencia de una orientación clara del desarrollo. En la práctica, toda la dinámica que rodea a los gobiernos locales está fuertemente definida por los gobiernos nacionales (López Pamiagua, Ayala Ortíz, & Arellanes Cancino, 2017).

Profundizando sobre el desarrollo local rural, abordado por muchos autores como desarrollo territorial rural se observa que resaltan conceptos asociados como agricultura, nueva ruralidad, cooperación comunitaria y gobernabilidad, sin embargo resaltan sobre todo dos acepciones: la primera con un tinte más económico (dirigido mayormente a aspectos productos) y la segunda con un carácter más multidisciplinaria donde se analizan aspectos históricos, sociales, antropológicos y culturales (Pérez Martínez & Vargas Navarro, 2015).

Desarrollo Sostenible

Es una pregunta que ha sido debatido por diferentes tratadistas y que se puede concluir que el término “desarrollo sostenible” aparece por primera vez de forma oficial en 1987 en el Informe Brundtland (Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo, 1987) y se establece como tal aquel desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin atentar contra la capacidad de futuras generaciones para satisfacer sus necesidades propias. El desarrollo socio-económico y la protección medioambiental son componentes interdependientes del desarrollo sostenible, cuyo avance en determinados aspectos se ve reflejado en la utilización de herramientas de análisis tales como los indicadores de desarrollo. Es necesario un cambio de enfoque respecto a las políticas y programas ya que la sostenibilidad no es un objetivo factible si no cambiamos los modelos de desarrollo económico actuales. Hay que replantear la gestión de recursos, el papel del libre mercado, las políticas de las instituciones, en los campos social, económico y ambiental, contextualizando al área objeto del estudio (Aratraz, 2002).

Políticas Públicas

Las políticas públicas se constituyen como “conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Nahuel Oddne y Leonardo Gratnato, 2008). La publicación al del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COOTAD, en 2010, sin duda, marca un hito en la vida institucional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Este cuerpo legal, a más de complementar las reformas estructurales previstas en la nueva Constitución, consagra una nueva organización político – administrativa del Estado ecuatoriano. Esta nueva organización toma como base a los distintos niveles de los Gobierno Autónomos Descentralizados buscando garantizar su autonomía política, administrativa y financiera en el marco de un Sistema Nacional de Competencias destinado a consolidar la descentralización territorial. En este contexto, se destaca la capacidad de los GAD de ejercer la facultad de rectoría en el ámbito de sus competencias exclusivas y en sus respectivos territorios, dicha facultad se define de la siguiente manera en el artículo 116 del COOTAD: “La rectoría es la capacidad para emitir políticas públicas que orientan las acciones para el logro de los objetivos y metas del desarrollo” (COOTAD, 2010).

El Estado ha tenido siempre dentro de su estructura y como parte principal a la administración pública, la función de regular, corregir y arreglar todo lo relacionado con el bienestar común de la sociedad, así como de los individuos que la componen, procurando a través de leyes, los intereses generales y particulares de la población. La administración pública es la base de todo Estado, ya que tiene entre sus principios conservar el orden social y garantizar el bienestar de las personas y sus propiedades (Martínez Sainz, 2016). Desde hace ya muchos años se ha establecido sobre la organización administrativa, que “lo administrativo debe estar por un lado compuesto por: leyes orgánicas, legislación y jurisprudencia y por otro debe ser entendido no solo como un poder o elemento primordial en la Constitución, sino también como una ciencia” (Martínez, 2000).

Ortiz de Zúñiga (1982) define a la administración como “la parte de la autoridad pública que cuida de las personas y bienes en sus relaciones con el Estado, haciéndolos concurrir al bien común y ejecutando las leyes de interés general” abarcando desde el ámbito más particular (la familia), hasta la mayor generalidad (la sociedad) y solo interviniendo en los actos y cuestiones de los ciudadanos de manera específica. La administración por sí sola es insuficiente ante la ausencia de un gobierno, ya que su relación podría definirse como “el gobierno el pensamiento que dirige y la administración el brazo que ejecuta” (Ortiz de Zúñiga, 1982), de la adecuada relación entre los dos, dependerá la organización, regularidad y el orden de la sociedad.

Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo (ETN), principal instrumento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP), y su objetivo es contribuir al cumplimiento progresivo de: 1. Los derechos constitucionales; 2. Los objetivos del régimen de desarrollo y disposiciones del régimen de desarrollo (a través de la implementación de políticas públicas); 3. Los programas, proyectos e intervenciones que de allí se desprenden.

Este instrumento se enmarca sobre dos pilares que son la sustentabilidad ambiental y el desarrollo territorial equitativo. Se fundamenta, en torno a tres ejes principales: 1) Derechos para todos durante toda la vida; 2) Economía al servicio de la sociedad; 3) Más sociedad, mejor Estado, que contienen a su vez tres objetivos nacionales de desarrollo que rompen con la lógica sectorial y dan cuenta de las prioridades que tiene el país. La visión general se enmarca, a su vez, en los compromisos internacionales de desarrollo global, como la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible. Conforme a la Constitución del Ecuador, en sus artículos 293 y 294, el Plan Nacional de Desarrollo es la guía para políticas, programas y proyectos públicos; la programación y la formulación y ejecución del presupuesto de Estado (CEPAL, 2020).

En Ecuador, el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 (Toda una vida) señala que son los Gobiernos Autónomos Descentralizados responsables del desarrollo local sostenible y efectivo. Para ello se plantea la gestión efectiva de sus competencias, de manera particular en la prestación de servicios públicos a su cargo (agua, saneamiento, seguridad, vialidad, etc.). Todo ello, además, en el marco de una coordinación adecuada con el Gobierno Central (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) , 2017).

La existencia de estos instrumentos nos permite superar los límites de las visiones lineales convencionales de desarrollo que reducen el concepto a una noción exclusiva de crecimiento económico, para lo cual se trabaja en los doce objetivos nacionales para el Buen Vivir, sus políticas, líneas estratégicas y metas para el periodo 2013-2021.

Periodo 2013-2017

• Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población.

• Objetivo 8: Consolidar el sistema económico social y solidario, de forma sostenible.

Periodo 2017-2021

• Objetivo 1: Garantizar una vida digna con iguales oportunidades para todas las personas

• Objetivo 4: Consolidar la sostenibilidad del sistema económico social y solidario, y afianzar la dolarización

• Objetivo 5: Impulsar la productividad y competitividad para el crecimiento económico sostenible de manera redistributiva y solidaria.

• Objetivo 6: Desarrollar las capacidades productivas y del entorno para lograr la soberanía alimentaria y el Buen Vivir rural.

Cada objetivo planteado dentro de la ETN, cuenta con un número extenso de políticas que a partir de un diagnóstico y línea base plenamente identificado buscan cumplir a cabalidad con el mismo.

También es necesario señalar que en Ecuador se ha reconocido la importancia de la economía popular y solidaria a través de la aprobación de la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria (LOEPS) del año 2011, cuya función principal es impulsar el desarrollo de emprendimientos sustentables e inclusivos como parte fundamental de la economía del país. Esta ley a su vez se fortaleció a través de la creación del Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria (IEPS), la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS) y la Corporación de Finanzas Populares y Solidarias (Conafips).

Respecto a esta economía popular y solidaria es importante resaltar algunas las siguientes políticas: “1.3 Combatir la malnutrición, erradicar la desnutrición y promover hábitos y prácticas de vida saludable, generando mecanismos de corresponsabilidad entre todos los niveles de gobierno, la ciudadanía, el sector privado y los actores de la economía popular y solidaria, en el marco de la seguridad y soberanía alimentaria” (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades), 2017)

Rol de los municipios y las empresas municipales en el desarrollo.

Con la consolidación de los modelos de desarrollo, cobra importancia el papel de los municipios como articuladores del desarrollo del territorio, para Jaime Ahumada P. investigador de la CEPAL-PDUD de las Naciones Unidas, en su obra, plantea que esos procesos de descentralización, se iniciaron en nuestros países a partir de estructuras político – administrativas existentes, las cuales se ampliaron y modificaron sus competencias, funciones y capacidades de los organismos establecidos (Ahumada, 1952).

En el contexto ecuatoriano Carrión (2020), plantea como principal premisa que “la gestión de las ciudades se hace en el marco de una multiplicidad de poderes de distinto signo y origen, donde el Municipio es un órgano más, que cumple el Rol de Intermediario del poder central hacia la población”. Su papel sufre constantes variaciones en el contexto de los conflictos locales, que muchas veces se muestra unidireccional hacia la sociedad civil.

El papel de los GAD Municipales y empresas municipales adscritas se limita a las funciones establecidas en el COOTAD, las cuales son un total de 19. Las empresas municipales cuencanas han sido creadas con el fin de permitir el adecuado cumplimiento de cada una de estas funciones de manera efectiva. Específicamente la EDEC-EP, cuya misión está asociada a las funciones descritas en los literales h), p) y q) tiene el objetivo de ejercer las funciones asociadas con el desarrollo local cultural, económico y turístico.

En cuanto a las competencias exclusivas para los GAD Municipales, el COOTAD establece un total de 14, sin embargo, su relación con el papel de la EDEC-EP no está directamente vinculada a las mismas, a excepción de los literales g) y h) que abordan temáticas vagamente relacionadas a los espacios públicos de desarrollo social, cultural y deportivo; y la promoción el patrimonio cultural.

La planificación estratégica de Cuenca, parte de la necesidad de pensar de forma alternativa tanto el concepto y como el alcance del desarrollo local. Lo primero, bajo la concepción de que “el desarrollo se refiere a las personas no a los objetos”; y lo segundo, consecuente con lo anterior, analizando, pensando, y organizando el territorio para tratar de responder a las múltiples dimensiones del desarrollo: económico, social, político, ambiental, cultural, etc., en absoluta relación con las vocaciones del territorio, con la gente que vive en él y las dinámicas poblacionales (GAD Municipal de Cuenca, 2015).

La intervención de la corporación municipal en el desarrollo económico del territorio sería incompleta sin considerar el rol protagónico de los otros actores económicos presentes en el Cantón que contribuyen también a la generación de empleo considerando las vocaciones ancestrales y las potencialidades actuales y futuras de Cuenca, así como el liderazgo regional y articulador que convoca a los ciudadanos, por medio de sus organizaciones e institucionalidad.

Contexto del Ámbito de Estudio

El cantón Cuenca se ubica en la región centro sur de Ecuador, , en la provincia del Azuay, ocupando una superficie de 366.532,96 hectáreas (3 665,32 Km2), que representa el 42% de la superficie de Azuay. Acorde el censo de población y vivienda (2010) realizado por el INEC tiene una población de 505 585 habitantes, el 66% se concentra en la cabecera cantonal y el 34% restante está distribuida en las 21 parroquias rurales (GAD Municipal de Cuenca, 2015). Ecuador en el contexto latinoamericano es segundo país con mayor brecha territorial y tasa de pobreza (22.56%) solo después de Perú. Colombia y Chile tienen valores algo similares, pero al año 2020 aún están por debajo de Ecuador. Internamente, existe también una gran brecha territorial entre lo urbano y lo rural que no ha desaparecido en más de 12 años (RIMISP. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, 2020). Esto se puede evidenciar en los índices de pobreza y pobreza extrema cuyos valores pese a disminuir en los últimos años no han disminuido su proporción en relación de lo urbano y lo rural; la proporción de 3 a 1 en la pobreza y de 5 a 1 en la pobreza extrema prácticamente no ha disminuido de manera considerable desde el año 2007.

Respecto a la economía popular y solidaria queda claro que esta debe ser revalorizada de manera integral ya que para el año 2017 aproximadamente 5,9 millones de personas (35% de la población total del país) participan en ella como muestra de su relevancia y significancia. En el sistema financiero nacional, constaba para ese mismo año que el 4% de los clientes pertenecen al sistema financiero popular y solidario (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades), 2017). Es importante señalar que, a diferencia del sector financiero privado, el cual normalmente entrega el 80% del crédito para actividades relacionadas al comercio y al consumo, el sector financiero popular y solidario destina hasta el 70% de sus recursos crediticios para actividades relacionados con la producción y el consumo.

Figura 1: Brecha Territorial en Ecuador – Pobreza Urbana/Rural

Fuente: RIMISP, 2020. Revista Gestión Digital, 2021. Lozano García, 2021.

Resultados

LA EDEC-EP Y SU PAPEL EN EL DESARROLLO LOCAL

La EDEC EP se crea el 11 de noviembre de 2010, con el objeto de contribuir con el desarrollo económico del cantón Cuenca para mejorar la calidad de vida de la población a través de promover adecuados niveles de inversión, empleo de calidad alcanzando los estándares de vida señalados por la política del buen vivir; asumir programas y proyectos autosustentables que potencien el desarrollo económico local (EDEC-EP, 2015).

La misión de la EDEC-EP se describe como el apoyo al sector productivo en favor de mejorar la competitividad y el emprendimiento. Por su parte, la visión establece a la misma como una empresa pública reconocida como un modelo de gestión competitivo y solidario, el cual vincula lo ambiental y lo social para conseguir el desarrollo económico de Cuenca.

Alineamiento a la planificación superior (PNBV, PNTV)

En primera instancia, hemos hecho la relación de los lineamientos establecidos por la EDEC-EP con los objetivos planteados en su momento en el Plan Nacional del Buen Vivir (2013-2017) y que ahora corresponden al Plan Nacional Toda una Vida (2017-2021). Después de un análisis completo a estos instrumentos de planificación superior y a la planificación estratégica de la EDEC-EP, se puede asegurar que sin duda existe una articulación plena del enfoque de la empresa municipal hacia la planificación de rango superior.

Alineamiento al Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal

El PDOT considerado como el instrumento máximo de planificación a nivel urbano y rural, asegura siempre las diferentes instancias de articulación a nivel local, regional y nacional. La EDECP-EP en este contexto, se enmarca particularmente en el “Componente N°3: Económico” el cual cuenta con claro objetivo que dicta lo siguiente: “Fortalecer el desarrollo productivo cantonal articulando los tres sectores: público- privado, popular y solidario con los principios del sistema económico social y solidario” (EDEC-EP, 2015).

A manera de conclusión se podría decir a grandes rasgos, que existe una articulación, al menos en el papel, de las estrategias establecidas en el Plan Estratégico del EDEC-EP respecto a la planificación de nivel superior. Sin embargo, esto será contrastado con el análisis de los proyectos e inversiones realmente ejecutadas para poder establecer si efectivamente se están cumplimientos los objetivos y políticas acogidas por la EDEC-EP.

Proyectos ejecutados por parte del EDEP-EP del 2012 al 2020

La EDEC-EP establece también en su planificación estratégica un listado de programas y proyectos que están vinculados directamente a los objetivos, lineamientos y componentes antes mencionados. Este banco de proyectos, su presupuesto y sus metas resultados están distribuidos anualmente hasta llegar al 2020. Respecto a este juntos de proyectos, podemos sintetizar la siguiente matriz de inversión, misma que visibiliza una fuerte diferencia en los años 2013, 2014 y 2015, debido a que en estos años se planificaba una fuerte inversión en infraestructura física para la Remodelación del Portal Artesanal, el Ecoparque Industrial Chaullayacu y el Innovacentro de Madera y Mueble. En base a un análisis multivariable de los informes de rendición de cuentas desde el año 2012 se ha podido determinar la inversión efectiva que ha efectuado la EDECP-EP, en relación a la planificación estratégica que se hacía más de 8 años atrás (Figura 3).

Figura 2: Planificación Presupuestaria Plurianual EDEC-EP 2012-2020

Fuente: EDEC-EP, 2010

Figura 3: Inversión efectiva vs Planificación Presupuestaria Plurianual EDEC-EP

Fuente: EDEC-EP, 2010. EDEC-EP, 2020

Acorde al gráfico, se puede establecer que no existe un déficit de ejecución presupuestaria, ya que, a excepción de los años 2013 y 2014, en todos los años restantes se cumple incluso con más de lo planificado. Ante la existencia las estas brechas territoriales urbano/rural mencionadas previamente, surge la duda acerca de las razones por las que instituciones como la EDEC-EP, que en muchos de sus fundamentos expresa como objetivo el apoyo a las zonas rurales, a través de la producción y el fortalecimiento de la economía popular y solidaria, pese a tener una gestión presupuestaria “eficiente” no están siendo efectivos en los sectores más vulnerables. Teniendo en cuenta estas premisas, parte del análisis del tipo de proyectos que se han ido ejecutando desde el 2012, puede darnos una mejor perspectiva de porque no se están logrando cambios reales en la economía de las zonas rurales. Como puede observarse en la figura el tipo de proyectos predominante es claramente con enfoque urbano alcanzando un 74% del total de proyectos.

Figura 4: Tipo de proyectos ejecutados por la EDEC-EP 2012-2020

Fuente: EDEC-EP, 2010

Particularizando únicamente en el año 2020, también se puede obtener un resultado parecido en cuanto a beneficiarios directos de los proyectos implementados; acorde a información oficial del informe de rendición de cuentas 2020 de la EDEC-EP, el 69% de estos corresponden a habitantes de la zona urbana y apenas el 31% a personas provenientes de las parroquias/comunidades rurales.

Gracias a este tipo de análisis, queda en evidencia una aparente ausencia de inversión en zonas rurales y, por tanto, una posible causa para que las brechas territoriales urbano/rurales no puedan ser saldadas y de igual manera, las políticas públicas asumidas por la EDEC-EP no puedan ser ejecutadas adecuadamente en la práctica y, por tanto, tener real incidencia en el desarrollo local de las comunidades rurales. Para ahondar más en esta hipótesis y reforzar de cierta manera estos resultados es necesario contrastar con los resultados del levantamiento de información primario a través de las encuestas.

Resultados de las encuestas

• Existe un grado considerable de desconocimiento (33%) a nivel rural sobre el papel de la EDEC-EP, su planes, programas y proyectos.

• La población rural del cantón Cuenca no percibe cambios en los ingresos económicos producto de la gestión de la EDEC-EP (71.9%).

• La EDEC-EP no garantiza los procesos de comercialización (54%)

• La mayor parte de población rural del cantón Cuenca (75%) asegura no conocer y formar parte de proyectos productivos, capacitaciones, talleres, emprendimientos, etc., impulsados por la EDEC-EP en los últimos 10 años.

• Resaltan como principales problemas de la EDEC-EP la ausencia de interés de zonas rurales, falta de inversión y una deficiente socialización de la gestión que realizan.

Propuesta

En cumplimiento los objetivos de esta investigación, se proponen a continuación, una serie de acciones/recomendaciones estratégicas de mejora para las políticas, planes, programas y proyectos en los territorios rurales ecuatorianos por parte de la EDEC-EP.

En el orden de ideas anteriores es importante resaltar que el éxito o no en la aplicación de políticas públicas en el marco de las estrategias propuestas, necesariamente deberá cumplir con estas tres premisas:

1. Voluntad política en cada nivel de gobierno de mejorar el impacto de los proyectos de desarrollo económico local en el territorio.

2. Voluntad de las diferentes instituciones responsabilizadas (empresa municipal EDEC-EP) de los proyectos de desarrollo, para entregar información real y suficiente para una correcta evaluación sistemática cada cierto periodo de tiempo.

3. Reconocimiento por parte de los grupos involucrados en los diferentes procesos desarrollo de la problemática existente actual y por tanto de la inherente necesidad de un mejor sistema de seguimiento y evaluación para que la aplicación de políticas públicas de desarrollo local pueda ser efectiva.

Como resultado final del estudio y sustentados en los resultados obtenidos del análisis teórico, del levantamiento de información primario y aspectos especialmente relevantes como la estrategia institucional de la EDEC-EP hemos identificado cuatro ámbitos clave sobre los cuales puede incidir directamente a través del desarrollo rural local. Este proceso metodológico para la definición de estrategias se define mejor en la siguiente figura:

Figura 5: Proceso metodológico para la elaboración de estrategias